义务清扫大院28载 居民竖起大拇指称赞

可见，如果在侵权责任编中对人格权进行集中规定，可能需要重新构建现行侵权责任法的体系，这意味着我们将浪费2009年以来所积累的侵权责任法宝贵立法经验，也将打乱整个侵权责任法所建构起来的理论研究与教学体系。

而制度从来都不是生长于真空之中，在建立和运行过程中要面对来自外部和内部的众多冲突，处理不当将直接影响其职能发挥甚至存在价值。1.专业性偏离：部分委员名额席位化 在各地的实践探索中，惩戒委员会委员一般分为专门委员和专家委员两种类型。

我国现行的检察官纪律责任体系是一个包含政治纪律、人事纪律、办案纪律、财经纪律等不同性质纪律的综合体系[13]，而惩戒委员会作为司法责任审议机构，只应审议违反司法办案纪律的行为，所以应当对现有检察官纪律规范进行具体分析。近年来也不断有学者倡议基于法律职业的共同特点建立一体化的人事制度、奖惩制度和职业伦理要求。专家委员一般是由政法委、法学会等机构推荐产生，一些建立了专家库的地区则实行随机抽选。2015年司法责任制改革正式启动，在努力去除司法的行政化、地方化，建立权责一致、符合司法规律的司法制度的大背景下，法官、检察官惩戒委员会作为一项制度创新被提出，其所针对的是原有的行政化处理模式，原有模式受效率优先、给公众交代或护短等心态影响，难以完全从专业性视角发挥公正惩戒和履职保障职能，公信力也有所不足。第二条为坚持为民宗旨，保障人民权益。

监察体制改革启动后，国家监察体系在全国范围内建立，派驻监察将实现全覆盖，原来的派驻检察院纪检组有可能被改造为纪检监察部门派驻检察院的专门机构，人民检察院内设的监察机构有可能因为职能重合面临改造和转型，检察官违纪调查主体的性质也有可能因此发生转换——由检察机关内设机构转为不隶属于检察机关的派驻监察机构。对于法官和检察官类委员，应当强调从业年限和办案经验，比如在业务部门工作10年以上，具有办理大要案经历。[52]在我国《立法法》第四章的标题中，自治条例与单行条例、地方性法规、规章并列表述，这一方面突出了自治条例的地方立法属性，另一方面也澄清了某些学者将自治条例视作一类特殊的地方性法规的误解。

这种错误承接虽然事出有因，也有其客观需求，但是其置我国宪法的明文规定而不顾，不利于社会主义法治建设方略的实现。[35]我国《宪法》中的重要条款在《民族区域自治法》中却效力存疑，逻辑上颇为吊诡。参见何平立主编：《西方政治制度史》，中国政法大学出版社2015年版，第11页。参见韦以明：《对自治区自治条例出台艰难的立法思考——兼谈我国中央和地方立法思维中的非逻辑性因素》，《广西社会科学》1999年第5期。

虽然诸如我国《立法法》《地方组织法》等法律中的个别条款对不同类型央地关系间规范要素的整合进行了初步的制度尝试，然而，这类整合逻辑的建立往往基于特定问题的解决，缺乏普适性和周延性，同时，这类整合多以学者理论探讨的主观能动为逻辑动因，规范层面的说服力有限。其一，关于民族自治地方自治权限的条款，典型体现为该法第三章自治机关的自治权的规定。

[65]参见郑毅：《论宪法实施机制的双核化——以民族区域自治法制为例》，《中国法律评论》2017年第3期。与作为中央立法的我国《民族区域自治法》聚焦全国层面而缺乏地方针对性不同，自治条例属于典型的地方立法，因此其规范重心就与作为其制定依据的我国《民族区域自治法》形成逻辑上的互补。其一，该法第13条规定县级以上各级人大以主席团作为核心机构，第46条规定县级以上地方各级人大常委会则以主任会议作为运行的核心机构，因此两者组织机构有异。这样，在形式上，我国《民族区域自治法》容易被误解为一个例外，因为其第六章以专章的形式规定了上级国家机关的职责。

然而，长期以来，受学界将中央与地方关系简单等同于中央与省级关系的逻辑误导，中央与民族自治地方关系亦被想当然地限缩为中央与自治区的关系。[48] 然而，《若干规定》的上述补充效用同样存在局限，从而导致其对我国《民族区域自治法》细化实施问题的可治理性(governability)缺陷。[70]在各方面条件日趋成熟的今天，与其强调重提制定我国《法律解释法》以满足本文论域下相关制度需求，毋宁在更宽泛的层面上应将其视为将我国《民族区域自治法》的解释行为纳入宏观法律规制的一种体系性反馈。[57]倘若中央立法对自治条例的范畴边界本身缺乏明确的划分，则难以指望单纯依靠民族自治条例在中央和地方关系中发挥引领作用。

许崇德先生指出：民主集中制原则贯彻在中央国家机关和地方国家机关之间、上级和下级国家机关之间的关系上，表现为：一方面，地方服从中央，下级服从上级。[23]在1984年颁行的我国《民族区域自治法》中，第六章题为上级国家机关的领导和帮助，根据2001年2月28日第九届全国人大常委会第二十次会议通过的修改该法的决定第23条的规定，该法第六章标题被修改为上级国家机关的职责。

第一，规范位阶的局限性导致我国《民族区域自治法》无法对核心、重大或政治性较强的民族问题(包括某些中央与民族自治地方重大关系问题)作出顶层规定。四、迈向中央与民族自治地方关系法治时代 显然，尽管其他法律规范对我国《民族区域自治法》在央地关系的调整问题上各有补充效用，但这些法律规范的简单叠加不能形成一个真正意义上的、完整的中央与民族自治地方关系法律体系。

[45] (四)《若干规定》：我国《民族区域自治法》第六章的实施助力 《若干规定》主要针对我国《民族区域自治法》前述第三类不足提供了一定程度的规范补充效用。参见戴小明：《自治权比较：香港特别行政区与民族自治地方》，《民族团结》1997年第11期。最后，作为远景目标，可考虑适时推动《中央与地方关系法》的出台。郑毅：《浅议中央与地方关系法制化的法律保留原则和纠纷解决机制》，载里赞主编：《望江法学》(2010年卷)，法律出版社2011年，第89-112页。2015年修改后的我国《立法法》73条第4款明确规定：制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不做重复性规定。[68]参见[英]哈特：《法律的概念》(第2版)，许家馨、李冠宜译，法律出版社2011年版，第112页。

这里的形式承接，指的是我国《民族区域自治法》对我国《宪法》中的个别条款全文照搬，所谓的承接仅具有形式意义而不存在任何的规范细化或逻辑衍伸，我国《民族区域自治法》在规范角色上沦为纯粹的我国《宪法》的复录文本。(一)理论基础 作为制度设计层面的核心解释工具，中国的民族区域自治制度具有双重属性，即呈现为民族因素和地域因素的综合体。

[27]其三，在规范上，我国《宪法》115条规定：自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地实际情况贯彻执行国家的法律、政策。此章共19条，占该法条文总数的25.7%，是该部法律中篇幅居第二的一章。

2005年2月的《中国民族区域自治白皮书》指出：《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律，其内容涵盖政治、经济、文化、社会等各个方面。[30]如有学者指出，我国《民族区域自治法》第三章的27个条文里除了第19条、第20条、第21条、第24条、第32条、第33条等规定的一般地方国家机关所不拥有的职权外，绝大多数与一般国家机关的职权存在雷同或重叠的情况。

[16]如近年来学界热议的设立民族自治市的问题，虽然不失为一条释放城市化与民族区域自治间张力的有效途径，但绝非仅凭我国《民族区域自治法》相关条款的调整即可为其提供相应法制基础的，其势必以我国《宪法》第30条的修改为前提。[62]同前注[46]，卡尔·拉伦茨书，第207页。又如，对于属中央立法的部门规章和属地方立法的自治条例与单行条例在审判实践中以何者优先适用的问题，我国《民族区域自治法》和我国《立法法》均未予回应，而我国《行政诉讼法》63条第2款人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据的规定，以及该条第3款人民法院审理行政案件，参照规章的规定却间接给出了答案，实际上也对特殊的中央与民族自治地方立法关系予以了明确。参见郑毅：《论宪法中的两岸关系条款》，载《2014年两岸四地法治发展青年论坛论文集》，2014年9月27日，澳门。

[74]这也从另一个角度说明，欲实现中央与民族自治地方关系法治的良性建构，不仅要依托静态规范的发展与完善，央地关系法治化理念所激发的主观能动性同样必不可少。[15]敖俊德：《中华人民共和国民族区域自治法释义》，民族出版社2001年版，第31-32页。

[13]国家民族事务委员会政策法规司：《坚持和完善民族区域自治制度——〈国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定〉贯彻实施十六讲》，民族出版社2007年版，第17页。……许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第195页。

然而，我国《民族区域自治区》第4条的规制对象仅限于自治机关，而自治州人大常委会是否属于自治机关在立法上并无明确回答，实际上导致《立法法》此项赋权的双进路后果：自治州人大制定地方性法规的依据是我国《民族区域自治法》第4条，而自治州人大常委会制定地方性法规的依据则只能理解为全国人大常委会的专门授权。例如，民族自治地方组织本地方公安部队权被作为民族自治地方的一项重要自治权而在我国《宪法》120条被明确列举，不仅在宪法文本中获得专条规定的待遇，而且也成为宪法所明确列举的最为重要的八项自治权类型之一。

[67]第三，优化制度体系。不过，这并不涉及中央与民族自治地方关系问题，且此类规定在自治条例中亦属少见。其一，规定得较为抽象。虽然我国存在不同类的央地关系类型，但这并不意味着不同类型间毫无彼此借鉴或参照的空间。

囿于本文旨趣，此处不赘。[53] 然而，上述立场的前提限定是理应——在实践中，各级自治地方的自治条例远未发挥应有的规范功能。

虽然我国的地方制度呈现一体多元特征，但不论是何种类型的中央与地方关系，在一些基本问题上仍然具有共性，如事权划分的原则和概括性范围、财力划分的基本原则和概括性范围、动态关系协调的基本原则、纠纷争议解决机制等。二是观望情绪导致五大自治区均不愿率先启动制定程序。

[44]基于特别法优于一般法的法理，对于民族自治地方组织的法律调整，我国《民族区域自治法》构成特殊性规范，我国《地方组织法》构成一般性规范，而我国《民族区域自治法》中特定规范缺失恰恰构成《地方组织法》得以介入相关问题的逻辑基础。适当的法律解释既是澄清规范意旨的关键路径，又能巧妙消解规范滞后性与制度实践发展的张力。